进住房有效供给，土地市场整顿是一个抓手，必须硬起来。

  2017年9月，国土资源部印发《关于开展住宅用地出让合同执行情况检查的通知》，组织全国71个重点城市开展住宅用地出让合同执行情况检查。据各省（区、市）及新疆生产建设兵团国土资源主管部门报送数据，地方结合当地房地产市场形势，将检查范围增加至111个城市。

  4个月后，2017年12月29日，国土资源部公布了检查结果。此次检查内容是2013年以来住宅用地出让合同执行情况，总计检查了2013年1月1日以来出让的住宅用地52285宗、面积170404.7公顷，重点是按时开工、竣工情况和出让价款缴纳情况，各省级国土资源主管部门于2017年11月30日前完成检查、提交报告。

  检查结果表明，全国住宅用地出让合同执行情况良好，合同正常履约比例达到81.8%，安徽等8个省级行政区正常履约合同超过90%，但检查对象中仍有近二成不能正常履约。

  记者比对数据发现，根据近二成的未履约率计算，2017年住宅用地闲置面积约3.4万公顷，而根据国土资源部土地利用管理司原司长廖永林公开对外发布的2012年11月数据，全国闲置房地产用地为1.1万公顷，其中闲置住宅用地面积为7461公顷。这意味着，全国闲置住宅用地面积5年内增长3倍之多，国土资源部加大打击囤地行为力度势在必行。

  20年严查屡查屡多

  20余年来，国土资源部一直打击囤地，以确保住宅有效供给，促进房地产市场平稳发展。但现在看来，局面让人无法乐观。

  早在1999年，国土资源部出台的《闲置土地处置办法》就明确规定，闲置土地满1年的可征收土地闲置费；满2年以上的可无偿收回土地使用权。2005年，“国八条”追加“1年不开工按土地出让金的20%进行罚款”。2009年新修订的《闲置土地处置办法》进一步细化关键环节，比如将“动工开发”定义为依法取得施工许可证后，区分需挖深基坑的项目、使用桩基的项目和其他项目，避免出现“仅围墙动工”现象。

  2013年，国土资源部在全国范围内建立土地利用巡查制度，严厉打击囤地行为，制度包括建设项目跟踪、信息现场公示、价款缴纳提醒、开竣工预警提醒、开竣工申报、现场核查、闲置土地查处、建立诚信档案八项内容。据国土资源部数据，截至2013年5月，全国闲置土地仍多达3.55万公顷，其中房地产闲置土地1.07万公顷。

  在房地产长效机制建立的大趋势下，2017年国土资源部加大巡查力度。去年全国两会期间，国土资源部部长姜大明就表示，根据“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，国土资源部提出“住宅用地是保障住有所居的，不能拿来炒作囤积”，将进一步规范土地市场秩序，遏制炒作土地的投机行为。

  2017年9月，国土资源部部署对71座城市住宅用地出让合同执行情况展开检查的同时再次强调，住宅用地是保障住有所居的，不能拿来炒作囤积，并明确了三个检查工作环节，包括城市开展自查，省级国土资源主管部门指导、现场抽查核实和督导，以及国土资源部调研、督导。

  易居研究院智库中心研究总监严跃进表示：“从此次检查精神来看，总体上是为了实现更好的供应。很多房企存在一定的囤地可能，这会带来很多新问题，比如各地在库存增补方面乏力，房企又不主动进行开发，造成房源偏少的现象。所以，积极进行检查，也是为了形成有效供应，使得各类土地资源得以真正的利用，防范土地资源浪费。”

  二成未履约谁是元凶

  从2012年11月份的7461公顷到2017年11月底的3.4万公顷，全国闲置住宅用地面积5年翻3倍。其大背景是，2012年全国出让国有建设用地面积32.28万公顷，2013年至2016年出让20.32万公顷、15.1万公顷、12.0万公顷和20.82万公顷。

  除了供应量的连年叠加，近年来楼市调控趋严也导致部分房企以销定产，降低施工速度。

  严跃进表示：“房企囤地一种是恶意的，主要是因为地价上涨有利可图，另一种是无意的，主要是由于开发压力大，资金到位状况差，本质上都是对土地供应和开发节奏的干扰。在实际操作中，囤地项目甚至可能会违规用于*押，影响房地产市场的政策落地。”

  中国城市发展研究院投 资部主任刘澄表示：“房企囤地主要有两类原因，第一种是由于周边同类型产品过多，等待更好的开发时机；第二类是开发商捂地等待升 值，未来以更高的评估价格合作开发或者整体转让。”

  但是，在合肥房地产研究所副所长凌斌看来，房企一般情况下是不情愿囤地的，其中沉淀的资金成本是一笔大账，“从成本角度来考虑，第一要做规模，第二做速度，第三控制成本。按照合肥市场的测算，囤地资金成本率为12%，也就是说，如果有100亿元的土地囤积，每年的成本就是12亿元，开发企业是不愿意付这个钱的，它们更希望快进快出。”

  值得注意的是，国土资源部原副部长贠小苏曾公开表示，截至2009年底，全国54%左右的闲置土地主要是政府部门原因造成的，这显然成为房企囤地的另一隐性因素，其主要反映在当下的土地出让合同明细中。

  凌斌表示：“造成房企囤地的主要原因，客观层面是开发企业以销定产，市场销售遇阻时降低开发速度；主观层面是土地出让合同明确了开工竣工期限，其中承诺的诸如水、电、气、道路等配套条件没有及时沟通履行，造成施工延误。”

  一半以上违约宗地在整改

  针对囤地行为，各地政府和国土资源部门针对存在问题的宗地进行了逐宗整改，目前已经对一半以上违约宗地制定了整改措施。在追缴土地出让价款方面，采取催缴、仲裁、提起诉讼等方式，按照合同约定对超期未支付价款的受让方征收违约金；在督促开工、竣工方面，采取了向受让方发出开竣工提醒通知书、约谈督促、启动闲置土地处置程序等方式，督促加快开发建设进度。地方国土资源部门将进一步规范管理，强化住宅用地出让合同执行监管。

  严控土地出让环节是避免房企囤地的重要手段。严跃进表示：“认定方面其实压力不大，但是囤地的原因有很多，尤其是类似动拆迁等原因，都可以成为合理囤地理由，有很多解释空间。建议后续土地项目也要贴上‘身份证’，这样土地交易才可以实现精准管控。”

  刘澄表示：“囤地行为主要从时间上来界定，土地出让程序完成后3年没有合理原因不建设，可以初步认为涉嫌囤地。限制囤地行为要从土地出让环节设置条件，比如限定开工时间。减少囤地行为有助于房地产市场健康持续发展。”

  凌斌表示：“界定上还存在一定问题，按照国土资源部的界定，达到总投 资的25%认定为开发，不是囤地，现在房企开发都是分为四期，第一期达到25%，剩下三期根据市场情况逐步推进，所以主要还是合同出让明细问题造成囤地现象。合肥也遇到类似情况，比如十五里河地块出让之前环评问题没有在土地出让条件中列出来，开发企业拿地之后遇到环保部门对合肥的督查，以至于无法正常施工。建议采用土地意见书制度，对相关部门水、电、气、市政配套、环保等问题采用书面契约形式，开发进度就更加明确了。”